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La Rule of Law europea, l’emergenza pandemica Covid-19 e l’armonizzazione dei sistemi giudiziari anche in ambito penale

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La Rule of Law europea, l’emergenza pandemica Covid-19 e l’armonizzazione dei sistemi giudiziari anche in ambito penale

Il fondamentale tema della Rule of Law europea e dei vincoli posti agli Stati membri per garantirne il rispetto è sempre più attuale anche nella sua proiezione esterna ai confini geografici dell’UE.

In questa fase storica caratterizzata da forti tensioni globali, in cui è necessario ragionare e decidere sull’urgenza di rafforzare la costruzione dell’Europa e la sua governance, dotando l’Unione della sovranità che le è necessaria in settori “tecnici” fondamentali ( tra essi,l’ armonizzazione fiscale e la politica estera e di difesa comune), tale rafforzamento si fonda  sulla consapevolezza “politica e morale” che l’U.E. rappresenti un’area del mondo ove la declinazione dello Stato di diritto assume contorni e contenuti peculiari, più avanzati ed effettivi rispetto alle altre grandi aggregazioni politiche,culturali ed economiche con le quali l’U.E. è chiamata a confrontarsi a tutela dei propri interessi e sulla base di standard di valori elevati, desiderabili e condivisi dai suoi cittadini e da coloro che vi risiedono.

Il Regolamento (UE,Euratom)2020/2092 del 16 dicembre 2020 “relativo al regime di condizionalità per la protezione del bilancio dell’Unione”, ha rappresentato un significativo  progresso in questa direzione e, sia pure nell’ambito di un tema strettamente economico, ha fornito all’art.2,lett.a) una chiara definizione di quali siano i parametri di riferimento dello “Stato di diritto” cui i Paesi membri debbono attenersi nel garantire l’attuazione dei valori/principi generali in materia già enunciati all’art.2 TUE e dal “quadro per lo Stato di diritto” adottato nel 2014 dalla Commissione.

Non è facile eludere i temi di dettaglio che il Regolamento elenca per dare contenuto a tali valori/principi generali, né le serissime conseguenze che  possono impedire l’accesso ai fondi europei da parte dei Paesi membri che ne violino i precetti .

E’ noto che, in questo esatto momento, almeno due storiche vertenze sullo Stato di diritto sono all’attenzione della Corte di Giustizia.

La prima (causa C-204/21 R), nei confronti della Polonia, ha determinato  l’applicazione, con ordinanza cautelare, di una penalità di mora giornaliera cui la corte UE è giunta dopo numerose ed inattuate sentenze di condanna della Corte U.E.  per le riforme del sistema giudiziario polacco tese a compromettere l’indipendenza della magistratura subordinandola al potere politico, soprattutto attraverso il regime disciplinare dei giudici gestito dal Ministro della giustizia.

La seconda (cause riunite C-156/21 e C-157/21), nei confronti dell’Ungheria e della Polonia con specifico riferimento alle condizionalità poste dal Regolamento 2020/2092 in relazione al rispetto dei principi dello “Stato di diritto” per poter accedere ai fondi europei . Condizionalità contestate da tali Paesi membri.

In queste cause riunite , il 2 dicembre 2021 l’Avvocato Generale della Corte U.E. ha rassegnato le sue conclusioni, affermando la solidità giuridica del Regolamento in questione per il fatto che esso istituisce una regola finanziaria corretta e proporzionata sulla base dell’art. 322 TFUE.

Conosceremo molto presto la decisione della Corte ma vi è ragione di ritenere che non si discosterà dalla tesi espressa con forza ed autorevolezza giuridica dall’Avvocato Generale.

E’ una svolta significativa che, almeno in materia di fondi UE, permette alla Commissione di intervenire efficacemente, senza dover utilizzare lo strumento complicatissimo ed estremo ( fino alla sospensione del diritto di voto in sede di Consiglio) che l’art. 7 TUE prevede in via generale in presenza di “un evidente rischio di violazione grave da parte di uno Stato membro  dei valori (dello Stato di diritto) di cui all’art.2 (TUE).”

In questo contesto si colloca la Comunicazione della commissione “2021 Rule of Law Report”  sulla situazione dello Stato di diritto nell’Unione Europea.

Mi pare importante sottolineare alcuni aspetti del Report ,cui tutti i Paesi membri hanno collaborato.

Innanzitutto l’attenzione all’impatto del Covid-19 sulle legislazioni nazionali, con i noti limiti che ne sono derivati per talune non secondarie libertà individuali.

Limitazione temporale,necessità e proporzionalità sono poste alla base di ogni legislazione emergenziale, unitamente al controllo continuo dei Parlamenti nazionali e delle Corti chiamati a verificare le basi legali delle misure e la loro applicazione.

Sottolinea poi la Commissione il ruolo della società civile e dell’informazione libera ed indipendente nell’esercitare un “controllo pubblico” che deve essere mantenuto ancor più attivo in questo contesto anche per prevenire conflitti di interesse e corruzione nell’utilizzo delle risorse pubbliche europee rese disponibili.

Come uno Stato democratico reagisce di fronte a una crisi estrema è un test esemplare per dare attuazione alla democrazia anche quando essa è sotto stress in tempo di pace, così come sta analizzando lo studio della Commissione di Venezia del Consiglio d’Europa nel preparare il Report 2022 su questo tema.

Tale è dunque la base legale e logica che rende fondamentale l’attenzione alle caratteristiche dei Sistemi giudiziari nazionali ed alla garanzia della loro indipendenza.

I criteri di nomina dei giudici e le misure disciplinari, ad esempio, non debbono poter essere un mezzo di condizionamento da parte del potere politico. E ciò vale anche per i “prosecution services” di cui deve essere assicurata l’indipendenza da ogni pressione indebita.

Anche in Europa si manifestano concreti attentati a questi principi inviolabili, peraltro ben noti ed accettati da tutti i Paesi che hanno aderito all’UE e che pertanto non possono certo lamentarsi di ingerenza nei loro affari interni allorchè il proprio sistema giudiziario violi questi standard. Al di là dei casi più noti, è interessante notare che la Commissione entra in dettagli non scontati e, citando la Spagna, manifesta preoccupazione per il fatto che dal dicembre 2018 il Consiglio giudiziario esercita le sue funzioni ad interim .

Un focus particolare viene anche posto sull’efficienza dei sistemi giudiziari e sulla digitalizzazione necessaria a migliorarla. Una protezione giudiziaria effettiva è infatti fondamentale per i cittadini e per l’economia, così come il contrasto alla corruzione.

In questo ambito si citano espressamente “Lobbying e revolving doors”  per assicurare la trasparenza di tutti i processi decisionali.

Di questo contesto fa anche parte la “Whistleblower protection” , il finanziamento dei partiti politici (trasparente e proporzionato al loro ruolo in una democrazia), il pluralismo e la libertà dei media attraverso misure dirette ed indirette (indicativa l’allocazione trasparente della pubblicità da parte dei soggetti pubblici), l’accesso dei cittadini a documenti ufficiali, la protezione dei giornalisti (si cita l’uccisione di Daphne Caruana Galizia a Malta nel 2017) da attacchi alla loro sicurezza fisica ed indipendenza psichica (si citano Francia,Germania,Grecia e Polonia).

Nelle conclusioni ritengo fondamentale il fatto che venga sottolineato il valore “esterno” della Rule of Law che rappresenta  “un principio guida per la UE al di fuori dei suoi confini”  ed il fatto che la Commissione nella sua missione di “guardiana dei trattati UE” (art.17 TUE) non intende abbassare lo sguardo sul rispetto di questo valore nei confronti degli Stati membri che lo eludono/violano facendo venire meno la fiducia reciproca su cui l’Unione si fonda e la sua “invidiata” riconoscibilità globale quale area geopolitica in cui le libertà democratiche garantite dallo Stato di diritto, si coniugano col progresso economico e sociale.

In una fase storica in cui la presunta efficienza delle autocrazie e delle dittature sembra affascinare molti è bene ricordare che l’efficienza è un mezzo, non è mai un fine in sé.

La democrazia lo è ed un certo tasso di inefficienza (complessità) le è connaturato.

Il tema è dunque discutere sulle sue regole, non sulla sua sostanza, per dotarla di sistemi trasparenti ma efficaci di governance che consentano risposte in tempo utile. Questo vale ovviamente anche per l’Europa e le sue Istituzioni.

L’identità europea esiste ed è forte. La sua natura aperta al dialogo ed al dubbio, la libertà di pensiero,il contrasto ad ogni discriminazione,lo sviluppo sociale,economico ed ambientale ed il loro bilanciamento,il progresso culturale quale fattore fondamentale di promozione contro le diseguaglianze di partenza, la fiducia nel metodo scientifico e nel progresso che può generare, non hanno nulla a che fare col relativismo e la debolezza.

Sono fattori di una identità ben definita che ci rende unici e merita di essere difesa in casa e promossa nel mondo.

Il tema è ora, nel ragionare sul futuro dell’Europa, quello di dotare l’Unione di regole proporzionate agli scopi necessari.

Intervenire sui meccanismi unanimi di voto, valorizzare il metodo della “cooperazione rafforzata” previsto dal Titolo III del TFUE,  promuovere il ruolo democratico del Parlamento UE nel processo legislativo, ampliare i meccanismi sanzionatori nei confronti dei Paesi inadempienti sui principi fondanti, è essenziale per la percezione dei cittadini che Bruxelles non è (solo) la sede di una tecnocrazia, pur necessaria, ma il luogo in cui i nostri valori possono essere adeguatamente difesi attraverso e sulla base della Rule of Law.

Da ultimo, la Procura europea (EPPO) ne costituisce un esempio. Essa è operativa dal giugno 2021 (Reg.n.1939/2017) ed è chiamata a perseguire i reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione (Direttiva n.1371/2017). Vi hanno aderito 22 Stati membri con la procedura della “cooperazione rafforzata” e , dopo l’Euro in ambito monetario, per 19 Stati membri, dà vita ad un principio di Sovranità europea in materia penale non facile da affermare.

Se ne parla troppo poco, eppure in ragione del Next Generation UE (Reg. n. 2094/2020) e del Bilancio europeo pluriennale 2021/2027, il suo ruolo è decisivo.

L’ acquisizione e l’utilizzo da parte degli Stati dei fondi europei ordinari e straordinari è anche sotto il suo controllo.

Nuove competenze e una più elevata etica nell’esercitarle, sono un’emergenza soprattutto per i Paesi maggiormente beneficiari. Italia (e Spagna) in testa.

Economia e cultura politica si fondono in una dimensione nuova, poco capita o sottovalutata negli anni ’90 dopo il Trattato di Maastricht, ma ora chiarissima a tutti.

La fiducia reciproca tra gli Stati membri dovrà fondarsi sulle condotte concrete delle Istituzioni nazionali e dei cittadini. Solo la sua percezione potrà giustificare nuovi compiti (non solo monetari) della BCE e la stabilizzazione di un debito comune che alleggerisca alcuni Paesi dai vincoli alla loro stessa indipendenza che il debito nazionale eccessivo inevitabilmente determina.

La Rule of Law è alla base di questo modello e non può subire eccezioni interne,né  esterne dettate da una real politike attratta dall’idea “tattica” che si possa sacrificare ogni buon fine con qualunque mezzo.

Una politica economica europea che ne rafforzi l’autonomia, soprattutto energetica, ed una correlata,conseguente politica estera e di difesa comune , debbono mettere l’Europa in grado di reagire con fermezza ed efficacia nei confronti delle grandi potenze statuali e private, e non solo, che in manifesto dumping politico (ed economico) calpestano o eludono i nostri valori di riferimento.

Turchia, Egitto e Libia (temi a noi molto vicini) non sono che un esempio illuminante.

Difendere efficacemente i diritti umani e i principi dello Stato di diritto anche nella relazioni internazionali è ciò che ci rende riconoscibili a noi stessi ed agli altri.

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