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La Procura Europea. Primo commento alla bozza di Regolamento UE

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La Procura Europea. Primo commento alla bozza di Regolamento UE

Despite Euroskeptics the target of the EU as a Federation of States goes ahead. The brand new proposal by the Commission for a Council Regulation on the establishment of the European Public Prosecutor’s Office is an important step in that direction.

Il 17 Luglio 2013, la Commissione Europea ha depositato la bozza della proposta di Regolamento che il Consiglio dovrebbe emanare ai fini dell’istituzione dell’Ufficio del Procuratore Pubblico Europeo, definendone le regole. Lo scopo di questa nuova istituzione Europea è quello di combattere le frodi in danno degli interessi finanziari dell’UE (il suo budget perde circa 500 milioni di euro all’anno a causa di tali frodi), che attualmente non possono essere perseguiti dall’Unione Europea attraverso l’esercizio diretto dell’azione penale che, in via generale, appartiene, fino a oggi, alla competenza esclusiva degli Stati membri. Tale proposta si basa sull’articolo 86 TFUE, nella parte in cui prevede che il Consiglio, mediante Regolamenti adottati secondo procedura legislativa speciale, può istituire una Procura Europea la quale individua, persegue e chiede il rinvio a giudizio degli autori di reati che ledono interessi finanziari dell’UE esercitando l’azione penale in termini di obbligatorietà (mandatory prosecution).
La competenza di tale Procura è quindi limitata, allo stato, esclusivamente alla tipologia di reati sopra richiamata. Le singole fattispecie saranno previste dalla Direttiva 2013/XX/UE (in corso di elaborazione), che dovrà essere attuata dalle legislazioni nazionali dei Paesi UE aderenti al sistema. E’ peraltro opportuno sottolineare che sarà possibile un’estensione di questa competenza a ulteriori tipologie di crimini transfrontalieri previa decisione unanime del Consiglio.
Tornando alla bozza del Regolamento, essendo le frodi contro gli interessi finanziari dell’UE spesso connesse ad altri reati strumentali/accessori, si sottolinea che l’Ufficio della Procura Europea potrà essere competente anche per tali reati “nazionali” in quanto essi siano strettamente connessi alla realizzazione della frode, sotto la condizione che i reati previsti dalla emananda Direttiva 2013/XX/UE siano da ritenersi preponderanti (secondo determinati criteri quali: l’impatto di tali reati per gli interessi finanziari della UE, per i budget nazionali, per il numero delle vittime o per altre circostanze relative alla gravità dei reati ed alle sanzioni applicabili) e che i reati strumentali/accessori siano basati su fatti identici.
Per quanto attiene la competenza in relazione ai reati strumentali/accessori,come già accennato, essa viene attratta dal reato federale principale allorché siano strettamente connessi con quest’ultimo. La competenza sarà dunque per tutti attribuita alla Procura Europea. La Procura Europea e le procure nazionali coinvolte si consulteranno quindi per determinare quale sia,a sua volta, l’autorità locale competente per lo svolgimento concreto delle indagini coinvolgendo, ove necessario, Eurojust nelle forme previste dal Regolamento (art.57). In caso di disaccordo fra la Procura Europea e la procura nazionale in ordine al perseguimento dei reati strumentali/accessori(ancillary competence), la decisione verrà assunta dall’autorità giurisdizionale nazionale dello Stato sul cui territorio tali ultimi reati sono stati commessi. La determinazione della competenza secondo questa procedura è definitiva e non è soggetta ad alcuna possibilità di gravame/revisione (art. 13).
Quanto alla struttura e all’organizzazione della Procura Europea, l’art.6 delinea un impianto centrale ma fortemente decentrato/ integrato nei sistemi giudiziari nazionali. Essa comprende infatti,da un lato, un Procuratore Europeo, quattro Deputies Prosecutors e lo staff che li aiuta nell’esecuzione delle loro funzioni, dall’altro, i Procuratori Europei Delegati(Delegated Prosecutors) situati negli Stati membri aderenti al sistema nel numero di almeno uno per Stato. In questo senso la Procura Europea è pienamente integrata nei sistemi giudiziari nazionali e i Procuratori Europei Delegati, pur del tutto indipendenti dalla loro struttura gerarchica nazionale nell’esercizio di questa specifica funzione che li pone sotto l’esclusiva autorità del Procuratore Europeo, svolgeranno le indagini e porteranno a giudizio gli accusati nel rispettivo Stato membro avvalendosi del personale nazionale e applicando le leggi nazionali. Il Procuratore Europeo garantirà, per parte sua che i singoli Procuratori Delegati seguano un approccio uniforme in tutti i paesi secondo i meccanismi procedurali previsti dal Regolamento.
Nel caso in cui sorga un conflitto fra i compiti nazionali loro affidati e quelli di fonte federale, i Procuratori Delegati devono informare il Procuratore Europeo che,dopo essersi consultato con le autorità nazionali coinvolte, può conferire priorità alle funzioni del Procuratore Delegato derivanti dal presente Regolamento. Non si dimentichi infatti che i Procuratori Delegati restano inseriti nei loro sistemi nazionali all’interno dei quali continuano a svolgere le loro ordinarie funzioni.
Quanto al regolamento interno per il funzionamento dell’ufficio della Procura Europea,esso deve essere adottato tramite una decisione del Procuratore Europeo assunta in seno ad un organismo collegiale cui partecipano i quattro Deputies Prosecutors e cinque Procuratori Delegati scelti dal Procuratore Europeo in base a un sistema di rotazione paritaria che garantisca,a turno, la presenza di tutti gli Stati Membri aderenti al sistema.
Il Procuratore Europeo sarà scelto all’interno di una lista preparata dalla Commissione e deve essere nominato dal Consiglio UE, con il consenso del Parlamento Europeo per la durata di otto anni non rinnovabili. Se il Procuratore Europeo non soddisfa più le condizioni richieste per esercitare i suoi doveri o se è stato colpevole di cattiva condotta, la Corte di Giustizia, a richiesta del Parlamento Europeo, del Consiglio, o della Commissione, può rimuoverlo.
Anche i Deputies Prosecutors, sempre sulla base di una lista preparata dalla Commissione, sono nominati dal Consiglio con il consenso del Parlamento Europeo, durano in carica otto anni e possono essere rimossi su iniziativa del Procuratore Europeo.
I Procuratori Delegati sono nominati dal Procuratore Europeo,almeno uno per ciascun Paese aderente al sistema, nell’ambito di una lista di non meno di tre candidati presentata da ogni Stato membro interessato. La durata della loro carica è di cinque anni rinnovabili e possono essere rimossi dal Procuratore Europeo.
I principi fondamentali dell’attività dell’ufficio della Procura Europea impongono il rispetto dei diritti contenuti nella Carta dei Diritti Fondamentali dell’UE, nonché l’osservanza del principio di proporzionalità.
Nell’individuare e nel perseguire i reati di sua competenza, la Procura Europea applicherà il Regolamento e la legge nazionale dello Stato membro in cui tali attività sono svolte qualora una questione non sia prevista dal Regolamento. Nel caso poi in cui la questione sia regolata da entrambi, il Regolamento prevale sulla legge nazionale.
Inoltre la Procura Europea deve condurre le indagini in modo imparziale e cercare tutte le prove rilevanti, siano esse a carico che a discarico dell’accusato. Le autorità competenti dello Stato Membro devono assistere e supportare le indagini dell’ufficio della Procura Europea e devono astenersi da ogni azione, condotta o procedura che possa ritardare o ostacolare i suoi progressi.
Il Capitolo Terzo del Regolamento detta le procedure relative alle indagini e al successivo giudizio. Per quanto riguarda le indagini tutte le autorità competenti e le istituzioni degli Stati membri, gli uffici e le agenzie dell’UE e i Procuratori Delegati sono tenuti ad informare immediatamente l’ufficio della Procura Europea su ogni condotta che costituisce un reato riconducibile alla sua competenza. Tali informazioni devono essere iscritte e verificate dal Procuratore Europeo o dal Procuratore Delegato. Nel caso in cui si decida, a seguito della verifica, di non iniziare le indagini, il caso verrà chiuso/archiviato e le ragioni saranno annotate nel Sistema di Gestione dei Casi. Nell’ipotesi in cui l’indagine fosse stata avviata a seguito della segnalazione di uno specifico soggetto, questi dovrà essere informato dell’archiviazione.
Le indagini devono essere iniziate con decisione scritta, del Procuratore Europeo o del suo Delegato. Tale decisione deve riportare i motivi ragionevoli per ritenere che il reato di competenza della Procura Europea sia stato commesso. Quando le indagini sono iniziate dal Procuratore Europeo, questo assegna il caso a un Delegato salvo che non ritenga di condurre le indagini egli stesso. Se invece sono iniziate da un Delegato, questo deve informare immediatamente il Procuratore Europeo, il quale verifica se tali indagini non siano già state iniziate da lui o da un altro Procuratore Delegato. Nell’interesse dell’indagine, il Procuratore Europeo può assegnare il caso a un altro Delegato o a se stesso.
Se è richiesta un’azione immediata relativa a un reato che rientra nella competenza della Procura Europea, le autorità nazionali devono attuare ogni misura d’urgenza necessaria per assicurare l’effettività delle indagini e dell’azione giudiziaria e informare immediatamente la Procura Europea, la quale deve confermare tali misure se possibile entro 48 ore dall’inizio delle sue indagini. In ogni fase delle indagini, ove il caso dia luogo a dubbi in materia di competenza, la Procura Europea può consultare le autorità nazionali al fine di individuarla. Mentre la decisione in materia è in corso, l’ufficio della Procura Europea deve prendere le misure d’urgenza necessarie per assicurare l’effettività delle indagini e dell’azione giudiziaria. Una volta poi che sia stata decisa la competenza da una determinata autorità nazionale, questa dovrà confermare tali misure, tassativamente, entro 48 ore dall’inizio delle indagini nazionali.
Quando la Procura Europea inizia un’indagine, la quale rivela che la condotta che costituisce reato non rientra nella sua competenza, essa deve riferire il caso senza ritardo alle autorità giudiziarie nazionali competenti. Al contrario, se le autorità nazionali iniziano un’indagine, la quale rivela che la condotta che costituisce reato è di competenza della Procura Europea, queste devono avvertire immediatamente l’ufficio della Procura Europea.
Le indagini sono condotte dal Procuratore Delegato che è stato designato, sotto l’autorità,a nome e sulla base di istruzioni del Procuratore Europeo, il quale monitora e assicura il coordinamento tra Delegati. Il Delegato, a sua volta, può dare ordini relativi alle indagini alle autorità nello Stato membro nel cui sistema è inserito ed ove tali indagini vengono eseguite.
Nei casi transfrontalieri, ove taluni provvedimenti istruttori debbano essere eseguiti in uno Stato membro diverso da quello dove le indagini sono state iniziate, il Procuratore Delegato che le ha iniziate o a cui sia stato assegnato il caso deve agire in stretta consultazione con il Delegato dello Stato membro dove i provvedimenti istruttori devono essere eseguiti. In tali casi transfrontalieri il Procuratore Europeo può associare nelle indagini diversi Delegati e istituire team congiunti.
Il Procuratore Europeo può inoltre, in base a diversi criteri, ricollocare il caso presso un altro Procuratore Delegato.
Si segnala che all’art. 26 della bozza di Regolamento sono riportati i provvedimenti istruttori che l’Ufficio della Procura Europea ha il potere di richiedere ed ordinare.
Quando le indagini sono effettuate direttamente dal Procuratore Europeo, esso deve informare il Delegato dello Stato membro in cui i provvedimenti istruttori devono essere eseguiti in collegamento con le autorità dello Stato membro il cui territorio è interessato. Le misure coercitive personali richieste dalla Procura Europea, arresto e custodia preventiva cautelare, devono essere decise ed attuate dall’autorità nazionale competente secondo la legge nazionale dello Stato di esecuzione.
Dal momento in cui un caso è iscritto, l’ufficio della Procura Europea deve poter ottenere ogni informazione rilevante. Esso può inoltre richiedere informazioni ad Eurojust ed Europol e richiedere il supporto di Europol.
L’ufficio della Procura Europea esercita la sua competenza all’interno del territorio dell’UE. Nel caso in cui però un reato di sua competenza sia stato parzialmente o interamente commesso fuori dal territorio degli Stati membri da uno dei loro cittadini, la Procura Europea deve cercare di ottenere la cooperazione del Paese Terzo.
Il Procuratore Europeo e i Delegati devono godere dello stesso potere del pubblico ministero nazionale in relazione agli atti di indagine ed alle modalità previste per portare il caso a giudizio.
Quando il Delegato ritiene di aver concluso l’indagine, deve presentare al Procuratore Europeo un riepilogo del caso, l’accusa e la lista delle prove per una supervisione. Il caso è portato quindi nanti la Corte nazionale competente dal Delegato o dal Procuratore Europeo, ad essa è presentata l’imputazione e la lista delle prove, le quali devono essere convalidate dall’organo giudiziario nazionale competente,secondo le regole procedurali nazionali di riferimento e nel rispetto del Regolamento. Ai giudici nazionali resta quindi affidato il controllo giurisdizionale. A loro spetta trattare gli eventuali ricorsi contro gli atti dei Procuratori Europei nonchè giudicare e decidere sul caso.
Il Procuratore Europeo può scegliere, in stretta consultazione con il Procuratore Delegato che presenta il caso e tenendo presente la corretta amministrazione della giustizia, la giurisdizione del giudizio e determinare quindi la Corte nazionale competente tenendo conto dei seguenti criteri:
a) il luogo dove il reato o, in caso di diversi reati, la maggioranza dei reati è stata commessa;
b) il luogo dove la persona indagata ha la sua residenza abituale;
c) il luogo dove la prova è situata;
d) il luogo dove le vittime dirette hanno la loro residenza abituale.
Il Procuratore Europeo deve archiviare il caso quando la sua prosecuzione è divenuta impossibile o nei seguenti casi:
a) morte della persona indagata;
b) la condotta oggetto delle indagini non costituisce reato;
c) amnistia o immunità sono stati concessi all’indagato;
d) scadenza della prescrizione secondo l’ordinamento nazionale;
e) la persona indagata è già stata assolta o condannata per lo stesso fatto all’interno dell’Unione
f) è intervenuta una transazione, in base alla quale, dopo che il danno sia stato compensato, l’Ufficio della Procura Pubblica può proporre alla persona indagata di pagare una somma forfettaria che, una volta pagata, comporta l’archiviazione le caso ( si tratta di una sorta di “patteggiamento” così come noto all’ordinamento penale italiano)
g) il reato è un reato minore in base alla legge nazionale che attua la direttiva 2013/XX/EU, la quale, come ricordato all’inizio, definirà i reati che violano gli interessi finanziari dell’UE;
h) mancanza di prova rilevante per sostenere l’accusa in giudizio.
Ci si domanda se l’archiviazione ed il patteggiamento/transazione previsti dal Regolamento non pongano potenziali problemi di coordinamento con gli ordinamenti nazionali che, come in quello italiano, prevedono che tali istituti non possano essere decisi dal pubblico ministero ma debbano essere disposti da un giudice sia pure su sua richiesta.
La proposta di Regolamento, conferisce espressamente alle persone indagate dall’ufficio della Procura Europea specifici diritti procedurali, ovvero: il diritto all’interpretazione e alla traduzione, il diritto all’informazione e all’accesso agli elementi di prova, il diritto a farsi assistere da un avvocato in caso di arresto, il diritto di non rispondere e la presunzione di innocenza, il diritto al patrocinio a spese dello Stato, il diritto di presentare elementi di prova e di chiedere l’audizione di testimoni.
Si noti che, in accordo con l’articolo 267 TFUE, relativo al rinvio pregiudiziale, le Corti nazionali hanno la possibilità o, in certi casi, l’obbligo di rinviare alla Corte di Giustizia questioni pregiudiziali sull’interpretazione o la validità delle norme del diritto UE di cui, come ovvio, questo Regolamento è parte integrante. In tale elementare premessa, è bene sottolineare come il Regolamento si premura, da un lato di precisare che le Corti nazionali non possono rinviare alla Corte di Giustizia questioni pregiudiziali interpretative che riguardino atti posti in essere dalla Procura Europea ove essi non siano considerati atti di un organo dell’UE, dall’altro di chiarire come non sia ipotizzabile il rinvio pregiudiziale in ordine a questioni relative all’interpretazione delle normative nazionali cui pure il Regolamento faccia espresso riferimento in quanto strumentali allo svolgimento delle indagini sul territorio dei singoli Stati UE aderenti al sistema.
E’ previsto infine che la Procura Europea nomini un Ufficio di Protezione Dati, il quale si assicuri che sia tenuto un registro dei trasferimenti relativi ai dati personali processati dalla Procura Europea, prepari una relazione annuale e cooperi con lo staff dell’ufficio della Procura Europea. I dati personali che possono essere processati sono contenuti in un allegato e riguardano sia gli indagati,sia i testimoni, sia le vittime dei reati per i quali la Procura è competente. I reclami contro l’Ufficio della Procura Europea, in relazione alla responsabilità di tale Ufficio per ogni danno causato a una persona in seguito a un non autorizzato o non corretto uso dei suoi dati, sono sottoposti al vaglio della Corte di Giustizia ai sensi dell’articolo 268 TFUE, in base al quale la Corte è competente a conoscere delle controversie relative al risarcimento del danno di cui all’articolo 340 TFUE (l’Unione deve risarcire, conformemente ai principi generali comuni ai diritti degli Stati membri, i danni cagionati dalle sue istituzioni o dai suoi agenti nell’esercizio delle loro funzioni).
Da ultimo si segnala che la Danimarca, il Regno Unito e l’Irlanda non partecipano al sistema delineato dal Regolamento, salvo che decidano volontariamente di offrire la loro collaborazione case by case.

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